随着北京大兴国际机场的2019年9月30日即将通航，北京双枢纽格局将推动北京打造为全球最大的航空枢纽城市，这既是对京津冀机场群建设世界级机场群的有力支撑，也将对全国运输航空市场结构和枢纽机场功能定位产生巨大影响，应以此为契机进行全国枢纽机场布局的结构性优化，这也为我国积极参与全球航空交通结构治理提供了战略支点。
一、我国航空市场面临着的发展困境
1、以国内业务量为导向的机场增长模式亟待转型
基于国内庞大的人口基数及其持续增长的内在航空需求，无论在国家、区域及城市各个层面，我国机场业务量无论当前及未来均会在规模上处于世界领先水平。在国家层面，作为全球最大的出境旅游客源国和全球第四大的入境旅游接待国，以及全球第一大货物出口国和第二大货物进口国，我国的航空运输规模已持续位列全球第二；在区域层面，当前粤港澳大湾区的航空旅客吞吐总量已经超过2亿人次，货邮吞吐量近800万吨，其客货总量均位居全球机场群之首；在城市层面，北京首都机场年旅客吞吐量超过1亿人次，连续多年排名世界第二。显然，当前我国机场业的发展不仅要实现设施规模和运营规模的总量增长，更为重要的是要探求结构优化、服务优质、效率优先的高质量发展模式。
2、民航运输业的整体国际化水平偏低
当前我国航空市场的国际化水平偏低。虽然2018年我国已与“一带一路”沿线65个国家和地区中的62个签署了双边航空协定，但仅与其中的43个实现了直航；2019年中方航空公司开通非洲的国际航线仅9条，南美洲的航线为2条，而东航（自营）航线更是集中在东北亚（23条）、东南亚（31条）、欧洲（12条）和北美（7条）等传统航空市场，至今尚未开通与非洲、南美洲等新兴经济体地区之间的航线。显然，这与我国和非洲之间2018年度进出口总额高达2039.81亿美元的庞大经贸需求是不相称的；另外，尽管二线城市的机场纷纷积极开通国际航线，但仍缺乏从国家层面对国际航线网络的统筹规划和结构性优化；国际低成本航空发展缓慢，尚未全面激活我国庞大的国际航空休闲市场。总体而言，我国地处全球航空中枢地位的区位交通优势尚未充分体现，全向位的国际中转主枢纽作用也未发挥。
3、我国国际中转旅客流失到国外航空枢纽明显
我国周边国家和地区的国际航空枢纽普遍在分流我国的国际中转客流，如东北亚地区的韩国首尔仁川、日本东京成田；东南亚地区的新加坡樟宜、马来西亚吉隆坡在分流我国的近程国际中转客流；而西亚地区的阿联酋迪拜、阿布扎比和卡塔尔多哈；欧洲的法兰克福、史基浦等机场则在分流我国远程的国际中转客流。为了吸引国际转国际的过境旅客，我国在22个航空口岸实施了72h或144h外国人过境免签政策，但2018年全年外国人过境人数不足10万人次，而当年我国航空口岸出入境人数超过1.6亿人次。
二、国际枢纽机场群的总体布局原则
当前我国国际枢纽和区域枢纽机场的总体格局已经基本形成，尚需要在全国范围内打造世界级的国际枢纽机场群，以进一步强化机场群的集聚效应和扩散效应。从服务于社会经济角度来看，我国建设世界级机场群的首要目标是要满足于国家、区域和城市三大发展需求：一是融入以“一带一路”为主体目标的国家全球化发展战略，服务于我国各类的国际合作机制；二是服务于建设世界级城市群的需求，有力推动区域发展战略的实现；三是对标国家中心城市的功能定位，服务于城市提升国际竞争力的发展需求。从交通行业发展目标来看，国际枢纽机场群一是要在交通强国建设目标中发挥民航在国际交通体系的龙头带动作用；二是要在建设民航强国过程中发挥核心枢纽作用，打造辐射全球、服务全国的航空交通中心。
1、服务于我国构建国际合作机制和国际经济走廊的需求
我国国际枢纽机场群的规划建设应全面对接我国各类国际合作机制和“一带一路”战略中的六大国际经济走廊（中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴、孟中印缅）。在我国周边地区分别推动以沿边省会机场为航空枢纽的国际区域航空网，服务于我国与亚洲地区之间的国际合作机制。如在东南亚推动以海南岛旅游目的地机场为核心的国际航空旅游圈；在南亚和东南亚构建以昆明长水机场为主体的国际经贸旅游航空圈，以服务于孟中印缅经济走廊和大湄公河次区域；在中亚则打造以乌鲁木齐地窝铺机场为门户枢纽的航空商务圈，服务于中国-中亚国际经贸合作；在东北亚则打造以哈尔滨太平机场为北极航路重要经停点的国际枢纽，服务于图们江流域国际交流合作及俄罗斯东方经济论坛。在远程国际航线方面，在非洲地区积极构建以国产飞机为承运主体、国内航企参与的区域航空网；在南太平洋岛国推动以“空中丝绸之路”为特征的区域航空旅游支线网。最终一方面推动以国际枢纽机场群为核心的国家航空交通结构的转型升级，另一方面引领人口稠密、经济快速增长的新兴经济体国家探索民航业增长模式和发展路径，进而带动全球航空交通治理结构的重塑，从而影响到全球经济治理结构的变革。
2、服务于建设世界级城市群的需求
当前推动中心城市和城市群的优先发展已成为我国新型城镇化发展战略中的重头戏。京津冀地区、粤港澳大湾区、长三角城市群以及成渝城市群都已纳入或即将上升为国家发展战略，这些城市群都将建设具有全球影响力和国际竞争力的世界级城市群，这些区域的机场群也相应地将建设世界级机场群作为目标选项，不仅要满足建设民航强国的自身行业需求，还要在建设世界级城市群过程中起着先导作用。
3、服务于建设国家中心城市的需求
国际枢纽机场群的规划建设还需要满足我国国家中心城市发展的需求，我国现有四大城市群中都拥有两个及两个以上的国家中心城市，北上广深更是具有发展全球城市和国际交往中心的战略需求。北京“双枢纽”机场的首要任务是满足北京建设政治中心、经济中心、国际交往中心、科技创新中心的“四大中心”需求；而上海地区“一主一辅”两枢纽则是要服务于建设上海建设卓越的全球城市目标，满足于上海建设国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心及国际科技创新中心的“五大中心”的需求；深圳宝安机场更是要力促深圳成为具有竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。
4、满足建设交通强国和民航强国的需求
在建设交通强国的进程中，国际枢纽机场群要凸现民航在综合交通体系中的国际化和远程化的特定发展优势，依托城市群中的国际性和全国性综合交通枢纽城市，在区域层面实现国际枢纽机场、铁路枢纽站和长途客运主枢纽的统筹规划和互联互通。依据建设民航强国三大发展战略之一的全球化战略，国际枢纽机场群规划建设的重点是要突出国际航空交通功能，并从整体上提升我国在全球航空枢纽体系中的国际竞争力。
三、国际枢纽机场群的总体布局思路
1、基本内涵及其特征
国际枢纽机场群是以引领“一带一路”国家发展战略为导向，以服务于建设世界级城市群和国家中心城市需求为目标，以满足国际人员交往和国际商贸往来需求为前提，以国际航空目的地以及国内与国际、国际与国际中转地为主要功能，以在全球机场体系中占据重要节点位置的国际航空枢纽为核心，依托城市群所构建的具有国际竞争力的机场群。
国际枢纽机场群在功能定位、规模结构、航线网络、服务效率等诸多方面都具有鲜明的民航特征。如机场群的设施水平和运营规模均处于世界前列；具有等级结构合理、分工合作协同的多机场体系；机场群的功能定位明确，国际专业化航空功能齐全（国际政务航空、国际商务航空、国际低成本航空、国际货运航空等）；机场群拥有覆盖全球主要城市的国际航线网络结构，既是主要的国际航空始发地和目的地，也是重要的国际航空中转地；机场群的集疏运交通系统的可达性强，各主要机场之间互联互通、中转便利。
2、总体目标
我国国际枢纽机场群的总体布局目标是打造服务于“一带一路”国家战略的新时代空中丝绸之路。“新时代的空中丝绸之路”是指顺应全球政治、经济和文化变革的需求，依据国家政治和经济发展战略的需要，以航空交通方式为主导交通运输方式，建设以京津冀机场群为核心的国际枢纽机场体系，构建“辐射全球、服务全国”的全球骨干航线网络结构。新时代的空中丝绸之路既是对“一带一路”的延续和传承，也是对全球航空交通体系治理和国际通道结构的提升和优化。其两大目标一是作为陆上丝绸之路和海上丝绸之路经济带的重要交通支撑平台，服务于以陆运、航运为主体的“一带一路”沿线国家，其中包括中亚、东南亚、西亚、南亚、独联体以及中东欧的65个沿线国家（含中国），总人口约44亿人；二是充分发挥航空交通方式机动性能强、运程远等特定优势，强化中国与南太平洋岛国、非洲、拉丁美洲等之间航空交通联系，构建具有民航运输特性的新时代“空中丝绸之路”。
3、国际枢纽机场群的总体布局结构
构建“辐射全球、服务全国”民用运输机场体系的核心是服务于建设世界级城市群的国际枢纽机场体系和服务于国家中心城市的“一市多场”体系。世界级的国际枢纽机场群是与全球型的骨干航线网络结构密不可分的，为此应积极协商开通我国周边地区的国际航路新通道，优化提升全国干线航路网络骨架，以我国京津冀地区、粤港澳大湾区、长三角城市群以及成渝城市群所在四大国际枢纽机场群为核心，国家门户枢纽和其他国际枢纽机场为补充，打造全向位的国际航空通道，共同构建辐射各大区域的近、远程两大国际航空交通圈，即以辐射亚洲为核心的近程国际航线圈和以通达五大洲为目标的远程国际航空圈层。其中近程航空交通圈为环中国周边的亚洲各区域之间国际与国际的中转；远程航空交通圈则是洲际之间的国际与国际中转，如北美-中国-东南亚（南亚）、欧洲-中国-东南亚（大洋洲）等国际远程航线。四大国际枢纽机场群分工错位，互为国际航班国内段，彼此根据交通区位而有所侧重。
以国际枢纽机场群为主体构建的全球骨干航线网将重点覆盖全球各大区域主要国家的政治、经济中心城市及国际旅游目的地。国际枢纽机场群主打国际与国际（I-I）、国际与国内的中转（I-D、D-I）模式，并兼顾干线与干线之间的国内中转（D-D）模式，而以国内枢纽为核心的区域枢纽机场群则主导国内转国内（D-D）模式。国家门户枢纽定位为区域性的国际航空枢纽，重点发展国际与国内的经停航线；其他国际枢纽机场则发展点对点的国际骨干航线（表1）。
表1我国国际枢纽机场体系的总体布局设想
四、加快将成渝机场群建设成为国际枢纽机场群
在成渝地区设立国际枢纽机场群既是成渝城市群战略发展的内在需求，也是推动“一带一路”战略中六大国际经济走廊发展的外在动因。地处西部地区核心位置的成渝城市群是陆上丝绸之路、孟中印缅、长江经济带以及西部陆海新通道等多条国际、国内通道的主枢纽，其中新近上升为国家战略的西部陆海新通道更是衔接“一带一路”以及长江经济带的主通道，另外“一带一路”沿线国家和地区以及六大经济走廊均位居我国的西向方位，显然成渝城市群具备发展国际航空枢纽群的区位交通条件。从民航自身发展趋势来看，当前全球航空市场重心正持续向太平洋和印度洋地区转移，正形成以亚洲为核心的全球航空交通结构。根据国际机场协会的预测，亚太区域在2040年全球航空市场中的占比将高达42.8%，其中与我国西部接壤的印度航空市场将成为新的增长极，另外分列第二、第三位的欧洲（26%）、中东（12.7%）两大国际航空市场均地处我国西向位置，显然，为了迎合西向的国际航空市场，也为了扭转我国西向国际航线因航空市场“东强西弱”而反向绕航飞行的现状，有必要推动我国国际民航业发展重心逐步西移，并在西部地区打造成渝国际枢纽机场群这一战略枢纽点。为此成渝城市群应建立健全国际枢纽机场体系，加快成都简阳机场、重庆第二机场及货运机场的规划建设，并大力扶持设立具有国际竞争力的网络型基地航空公司，合力打造立足于西部地区的国际枢纽机场群。
五、大力推动京津冀机场群建成为世界级机场群和全球航空交通中心
京津冀地区是“一带一路”和京津冀协同发展两大国家战略的叠加，实现“’一带一路’沿线国家的互联互通”和“非首都功能疏解”分别是这两大战略的关键环节，这也是以首都为核心的京津冀机场群建设世界级机场群的根本任务。在当今世界政治多元化和全球经济全球化的大背景下，京津冀机场群建设以北京双枢纽为核心的世界级机场群的首要对外目标构建新时代的空中丝绸之路，发挥“国之重器”的作用，推动我国发挥在全球政治、经济和文化等方面的广泛影响力，以及对全球战略资源配置和全球综合服务功能的国际竞争力，对内的目标则是打造引领性的国家动力源，并成为推动中国社会经济高质量发展的示范窗口。显然，京津冀机场群亟待由以扩容增量的总量增长模式向总量增长与结构优化并重阶段的高质量增长模式转型。
北京双枢纽在新时代的历史使命是打造“万国来朝”的“全球航空交通中心”，而非“条条支线通北京”的“全国航空交通中心”，这可谓是京津冀建设世界级机场群的核心之所在，毕竟北京双枢纽不可能成为全球航空交通中心和全国航空交通中心兼备的双中心。在疏解非首都功能的背景下，北京双枢纽需要在全国及京津冀区域范围内疏解非首都航空交通功能，进而在引领北京地区医疗、教育等非首都功能的疏解发挥先行作用，非首都航空交通功能主要是指“干线机场-北京双枢纽-支线机场”、“支线机场-北京双枢纽-支线机场之间的国内转国内航线，北京双枢纽重点实施与国内枢纽机场和干线机场的通达性通航，而与支线机场的通航仅满足可达性即可，而国内干支中转、支支中转普遍可引导就近的国际枢纽或区域枢纽机场进行中转。从服务于北京”四个中心“的城市定位来看，北京政治中心、文化中心及科技创新中心的城市定位要求满足主要城市的国内政务、国内旅游及国际商务旅客的点对点需求，应避免北京双枢纽成为支线机场进行空-空中转的首选。同时北京双枢纽还应服务于国际交往中心的定位，满足国际政务、国际商务及国际休闲旅客的需求。
六、加快建设国际枢纽机场群规划建设的对策
1、加强国际枢纽机场群及其国际航线网络结构的顶层设计
针对”一带一路“深入发展的战略需求，统筹国际枢纽机场和大型网络型航空公司的市场资源，加强国际骨干航线网络结构的顶层设计，强化国际枢纽机场群的整体规划建设。积极拓展新的国际航路，重塑全球航空交通治理结构。借鉴我国在海外港口拓展的经验，在印度洋沿岸国家和南太平洋岛国分别探讨拓展海外航空基地，借助于中国-南太平洋岛国的合作机制，探讨合作在斐济、瑙鲁等国开辟国际枢纽机场的可行性，并作为开辟中国与南美洲之间新国际航路的国际经停点。
建议一改以往针对单一机场寄予政策支持的做法，以机场群为重点支持对象，积极给予国际航权、国际航线、国际通关等倾斜政策，大力提升其国际航空运输的整体水平。例如，建议民航局、国家口岸办、海关总署、国家移民局以及文化和旅游部联合建立健全四大城市群的航空口岸外国人144小时过境免签政策，包括免税购物、快速通关及旅游促销等政策、使其尽快成为外国人过境的首选地。
2、实现国际骨干航线分类管理
建议对国际航线实现政策性航线和商务性航线的分类运营管理，大部分的商业性航线由机场和航司执行市场化的运营模式予以实施，政策性航线则是为了满足政治外交等非商业需求而开通的具有”国际援助“性质的援外航线，建议在政策性航线的培育期内，由民航局与国家国际发展合作署以及机场所在地方政府联合提供航线补贴政策。而以北京大兴国际机场启用为契机，以京津冀机场群为主体，大力拓展以”南南合作“为特色、以衔接首都为通航对象的政治外交性质航线，兼顾借助于中国游客的输出和双边经贸往来重点发展，以服务于上海合作组织、亚信峰会、中国-中东欧国家、中国-东盟等诸多国际合作机制，提升国家软实力和国际影响力。
3、加强航空运输与其他国际交通运输方式的互联互通
结合我国”一带一路“战略中六大经济走廊的布局，加强我国沿边地区国际运输通道的规划建设和运输组织。在国际运输通道层面，突出民航在交通强国战略中的国际化发展路径，加强国际枢纽机场群与陆海国际通道的有机衔接和客货多式联运组织，服务于中欧铁路大通道、亚洲公路网等陆运国际通道；在国家和城市群层面，结合”八纵八横“国家高铁网以及城际铁路网规划建设，大力推动民航与高铁、城际铁路之间的空铁联运，推动区域内的机场与机场、机场与高铁站之间的互联互通，积极推动在国际枢纽机场实施国际航空与国内高铁之间的代码共享。
原文刊于《国际航空》2019年第9期特约稿
